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| 圖一 課綱確定之程序 |
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| 圖二 課本審定之程序 |
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| 圖三 如何解決行政機關權限過大、影響課綱問題？ |
[雨蒼專欄] 課本到底怎麼出來的？
引言：
這次課綱微調，事實上的確可以從各個法規命令裡面去拼湊出「於法有據」的樣貌。但仔細一看就會發現，課綱研議只依靠行政命令，課本審查方面教育部有使力空間，導致行政權可以輕易的介入課綱、課本的制定。
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很多人都一直在討論課綱到底長怎樣，但實務上，究竟課綱是怎麼制定出來的？課本又是怎麼編寫的？
首先，先來提到課綱編寫的法源依據。目前這個法律，是規定在高級中等教育法第43條。
高級中等教育法第43條如下：
「中央主管機關應訂定高級中等學校課程綱要及其實施之有關規定，作為學校規劃及實施課程之依據；學校規劃課程並得結合社會資源充實教學活動。
中央主管機關為審議高級中等學校課程綱要，應設課程審議會，其組成及運作辦法，由中央主管機關定之。」
這個條文原本規定了國教院為訂定課綱的機關，但在立法院時遭到刪除，雖然母法沒有規定，但在教育部訂定的子法，《國家教育研究院處務規程》，規範「課程綱要之研究」是由國教院的課程及教學研究中心所掌管。所以實際運作上，目前台灣官方只有國教院的課程發展委員會在長期做課綱的制定，但這個制定卻沒有母法的授權。
有人認為條文不寫明「常設課程研究發展機構」是哪個組織，可能是希望課綱生成能有更多彈性，類似一綱多本的概念。但無論如何，母法既然沒有特意授權由哪個單位訂定課綱，結果就是任何單位都可以訂定課綱，只要審查通過，就可以使用。
總之，現在官方主要在研究、訂定課綱的組織，還是國教院底下的課程發展委員會（課發會），而課發會研議課綱流程依據，則是《十二年國民基本教育課程研究發展會設置及運作要點》。課發會先請院長組成的總綱、領綱小組，來產生先期草案，然後再到課發會來討論。為了訂定課綱，課發會會成立小組做許多研究，也會調查學校老師的意見。課發會訂定完畢後，依法就要把課綱送到課程審議會，進行課綱的審查。
因為法條裡有規定必須設立課程審議會，所以國教院或是民間訂定的課綱只要送到課程審議會，審議通過後，課綱就生效。
不過，這邊所說的課綱擬定，是正式的訂定。此次的「課綱微調」，不是走這條路，而是由「檢核工作小組」修改後，就交由國教院的課審會審定通過。
「檢核工作小組」的成立於法有據嗎？事實上還真有，但相信各位看到條文，一定會搖頭。
「檢核工作小組」的成立法規依據是中央行政機關組織基準法第28條，「機關得視業務需要設任務編組，所需人員，應由相關機關人員派充或兼任。」就這樣。
因此，可以這麼容易就成立檢核工作小組，可見這邊的法律規範有著漏洞。
而課綱通過後，和課本出來，又有一個落差。
目前台灣是一綱多本，因此課本由出版社聘請教授、老師撰寫。撰寫完，教科書由審定委員審定，通過審查、取得執照後才可上市，供教師選書。
但，這邊就是個問題了。審定委員不一定是制定課綱的委員，出版社聘請的編寫者又是不一樣的一群人，大家對課綱的理解可能不一樣。
因此，在每年課綱訂定完後，國教院會招開研討會，邀集制定課綱的教授、出版社一起來與會，在會議上告訴大家：課綱哪些部分只是原則性限制，哪些部分要確實遵守。
不過，審定委員在審查教科書的時候，其實審定的嚴謹程度每個委員都不一定相同，標準也不定，審定委員大可以逐字逐句的審查，只要他不滿意，就可以要求出版社修改。
因為出版社要拼在開學前出書，供學校使用，因此審定的時間有限。如果審不過，這些編寫教科書的力氣就白費了。因此，如果審定委員很硬，最後出版社多會要求編寫者配合，修改為審定委員認同的版本。否則，若拿不到審定執照，根據教育部的高級中等學校教科用書審定辦法，「不得以未經審定之書稿，提供學校作為選用教科用書之用」，學校如果採用，就是違法。
這邊就是好玩的地方了，依照法條，教科書由國家教育研究院審定，審定委員由國教院召集。但事實上，教育部長擁有核定權，他可以決定誰可以擔任審定委員、誰不行。
所以，透過審定委員，教育部長的意志就可深入操作教科書的審定，影響學校可以使用的教科書。
其實，不管是制定者、審定者，很多都是希望學生能受到更好的教育，每個人都有個自認為「正確」或「更好」的價值。但是，當教科書或考試只容的下「標準答案」的時候，意識型態就會造成災難。
制定者擔心書商做出不好的教科書，所以會在課綱裡加入許多的限制，審定者也因此嚴格審查。而學校老師希望能採用最新的課本，給學生最新的知識，所以也會喜歡採用最新版的教科書。結果，出版社只好每年都改版，審定者每年都嚴格的審查，每年最新的課本，基本上都符合最新的課綱規範。
最近大家可以看到，許多民進黨執政的縣市，聲稱他們要用過去的課綱所制定的教科書。但事實上，經過這條審定之路，學校真能採用舊制課綱所寫出來的教科書嗎？這個問題，值得大家深思。
所以，看到以上的描述，應該就很清楚：課綱微調事實上不算違法，但是很明顯，因為母法沒有規範課綱究竟該如何形成，只有規範如何審議課綱，課綱的成形過程沒有母法授權，僅有子法的規定，明顯給行政機關過大的操作空間。
如果要於法有據，有兩種可行的作法：
1. 用法規規範課綱的成形過程，提昇課發會的位階，讓課綱的形成不致受教育部過多的控制；
2. 降低課綱對課本的拘束力，採用柔性課綱，給出版社更大的出版自由，也讓老師的教育能有更大的空間。
只是，在標準答案盛行的台灣，如果要走後面這條路，恐怕會有許多困難。
參考資料：
教育部課綱微調程序說明
http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=1088&Page=22571&wid=ddc91d2b-ace4-4e00-9531-fc7f63364719
十二年國民基本教育課程總綱研修小組委員組成與遴聘程序
http://www.naer.edu.tw/files/15-1000-5628,c1175-1.php?Lang=zh-tw
註：在去年8月開始實行的「高級中等學校教科用書審定辦法」有規定，「審查小組委員之遴聘資格與程序，及審查小組之組織與運作等相關規定，由審定機關擬訂，報本部（教育部）核定。」